卫祥云

    近年以来，接二连三的食品安全事件在我国出现，不仅让普通百姓震惊，也令政府监管蒙羞。中国人刚刚吃饱，却迎来了吃的安全问题。尤其是“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”和“塑化剂”等食品领域里的刑事犯罪案件的出现和蔓延，让企业的食品生产和政府的安全监管遇到了一系列严峻的挑战。如果把本属于明显的刑事犯罪行为当作食品生产、销售的行业管理行为来管理，难免落入“定位”不准，打击不力和效果不佳的境地。从而使我国政府对食品行业的管理行为处于左右为难的窘况。目前，我国食品安全监管存在三大误区。

误区之一，食品安全监管须创新治理理念。“创新”一词，目前在我国很流行。但用在政府管理上，则是极大的误区。政府的行政管理行为是一种行政强制行为，应该在《行政许可法》等配套法规的指导下依法行事，而不是鼓励政府行政人员去搞什么创新。按照熊彼得的定义，“创新”一词有着明确的定义和严格的“边界”，需要创新者的“灵感”出现，而“灵感”的闪念和出现在创新实践中，需要接受市场的严格检验。凡是“市场”不认可、不接受的创新，不等于创新，顶多只是“试错”而已。对于政府的行政行为，则需要以事实为根据，以法律为准绳，能够作出具有强制行为的裁决并有执行的权力。因此，“试错”是必须的，而“试错”不等于创新。至于法律、法规的制定，是一个在较长时间内按照法律程序和司法机构职能，通过多种形式的专家咨询和司法实践的检验与博弈而形成的法律文件。在这个过程中，需要借鉴国际通行的做法，也要结合我国的实际情况。其中，创造性的思维非常重要，但绝不等于政府监管理念的创新。如果要讲监管理念，那就只有一条：法律面前，人人平等。所以，目前，中国食品安全监管需要解决的主要问题是：有法不依，执法不严，执法犯法和明知故犯。而不是所谓的创新治理理念。

    误区之二，食品安全监管要用重典。“食品安全监管要用重典”，此话堂而皇之地以大标题出现在相关媒体上，本身就是对我国食品安全监管行为的讽刺。首先，“要用重典”体现出的不是“依法查处”的治理理念，给“有法不依”以可乘之机。其次，“要用重典”给了行政和执法部门人员相当宽泛的自由裁量权，也为他们滥用行政权力埋下了隐患。第三，“要用重典”的法治行为类似于搞运动式的“从重从快”，曾在我国司法实践上出现过许多冤案错案，这和现代国家的法治理念格格不入，对此我们一定要吸取教训，并防止错误重犯。由于这种错误的司法观念的影响和存在，给我国的食品安全监管造成了一些不公平、不公正的司法结果。对于同一性质的“刑事案件”，却出现了完全不同的审判结果。有的判“死缓”，有的判几年，量刑不一，还有的甚至能够逍遥法外。由此可见，“不依法办案”的结果就是法律成为一纸空文。而“要用重典”更可能造成只有“法律”，难有法治的严重局面。

    误区之三，发展快速检测意义重大。食品质量检测是食品安全工作的重要一环，但仅仅靠或企图依靠食品检测来解决食品安全与监管则非常不现实，也不是解决食品安全监管的有效办法。从近几年出现的“苏丹红”、“三聚氰胺”、“塑化剂”和“瘦肉精”等食品安全事件看，都不是靠食品标准的制定和靠检测手段的完善能够解决的，也与食品检测方法标准关系不大。而是在食品加工中使用和添加违禁物质的刑事犯罪行为。对此，制定相应的检测标准和方法，可以为案件的查处和处理提供一定的仲裁依据，也是解决此类食品安全事件的权宜之计，但都属于“亡羊补牢”之举，绝不是解决食品安全监管的长久之计。如果查处一起食品安全违法案件，就针对其使用的非食品原料或有毒物质制定一个检测方法标准。那我们不是要对所有的有毒物质都要制定加入食品中的检测方法标准吗？而且还要符合快速检测的要求，试问如此管理，将增加多少行政管理成本？又能够起到多大作用。我们不知道这种行为是依法管理还是给食品监管添乱？

    在这种管理思路不清和信息不对称的情况下，有些生产厂家为了追求不正当利益，采取非法的营销手段，随意编造概念，无中生有，恶意类比，蛊惑人心，蒙蔽大众，混淆视听，欺骗不明真相的消费者。利用消费者的从众心理和知识盲点，蓄意拔高自己，打击竞争对手。这种不道德的商业行为，实属低级炒作和低层次的恶意竞争。而有些不负责任的媒体，则充当其帮凶，推波助澜，造成了极坏的社会影响。而对此类行为，除了从社会管理的角度查找原因外，还应该通过改革监管体制予以规范引导。而绝不能顺应这些不法商人的偏狭思维，使我们的舆论和媒体让他们牵着鼻子走，把本应明白无误的问题当成无解的问题恶意炒作，甚至明明是“伪问题”，却要牵强附会，争论不休，把水搅浑，以达到浑水摸鱼之目的。对此，政府行政主管部门一定要引起高度重视，在制定政策时认真反思。

    此外，在食品安全监管方面，还存在一种错误倾向。就是企图通过所谓的检测，把道德范畴的自律行为作为一种长期的监管措施。完全忽视了商业行为中的诚信机制。对于许多应该分类管理、指导生产和引导消费的行为，认为只要制定一个检测方法和标准就能解决。而忽视了生产好的食品主要靠生产厂家的努力，生产假冒伪劣及不安全食品的害群之马只是少数。是需要各级政府相关部门以事实为依据、以法律为准绳，按照属地化管理的原则，依法行政，认真查处的。因此，我们一定要认真区分商业行为、道德标准和法律底线。尤其要防止过度监管、罚款创收、区别对待和设租行为的现象发生。

    最近，国家商务部和工信部分别在食品行业开展了商业信用体系和商业诚信体系建设工作。很显然此项工作作用虽然有限，并存在部门职能交叉问题。但不属于管理误区。只是建立商业信用主要靠食品生产企业为主，而政府对商业信用的 管理作用十分有限。政府有关部门真要在食品安全监管中有所作为，还是要依法行政。

                                 2011年8月22日