对抗“地方保护”釜底抽薪 对付问题食品追根溯源
本轮食药改革中，海南是唯一实施省以下垂直管理的省份。为什么食品安全由地方政府负总责还要搞垂直管理，因为海南的工商、地税过去搞属地管理，有过教训。此次改革也显示出垂直管理的某些优越性。海南省食品药品监督管理局局长冯鸣：“垂直管理和食品安全地方负总责并不矛盾。理性分析，食品安全最好全国都垂直管理。”
大家忙忙碌碌，如果连食品安全都管不好，GDP发展得再快，楼修得再漂亮，又有什么意义？”2013年12月，57岁的冯鸣出任海南省食品药品监督管理局局长。此前他在发改委和省政府工作了近30年，倒是食药局长这个身份最有挑战性——工作任务最多，时间最长，压力最大。
在本轮食药监管体制改革中，海南省是唯一一个经国务院批准，实行垂直管理的省份。垂直管理意味着直接由省级主管部门统筹管理“人、财、物、事”，这曾被看作是对抗“地方保护主义”的釜底抽薪之举。
冯鸣强调食药改革之后执法的专业性，新入职的公务员前三个月被要求读专业书。其中一本叫《保护公众健康》，讲的是美国食品药品监管的百年历程。冯鸣读过多遍，这也在一定程度上强化了他对美国食药垂直管理的认可和坚持。
“垂直管理和食品安全地方负总责并不矛盾。”冯鸣细数海南食药改革以来的变化表示：“理性分析，食品安全最好全国都垂直管理。”
不能为改革而改革
海南为什么要独树一帜搞垂直管理呢？据冯鸣介绍，其实2013年6月他们设计的第一版改革方案也是属地管理。报到省里之后，省领导觉得“既然要改，就不能为改革而改革”，因为改革的初衷是加强食品安全管理。这样才把方案全盘推翻，重新做，到2013年12月完成新方案。结合海南的实际情况，他们认为实施垂直管理会比属地管理好处更多。
但实际上两种模式各有利弊，那么其中的得失又怎么权衡呢？冯鸣认为，首先海南省面积不大，搞垂直管理可达性好。从海口到下面的县城就两个多小时，到最远的乡镇也只要4个小时。要有突发事件，或者处置什么问题，都很快。最重要的是海南有过搞属地管理的教训。如果地方政府不重视，实际上起不到加强监管的作用。比如进人，属地管理，连进人标准都不能全省统一。海南工商、地税等部门原先都是属地管理，到现在还是超编状态，人员文化程度、专业素质都不是很好，算是一个教训。
改革方案改动这么大，地方政府会有什么意见吗？冯鸣说，食品安全法中有一句话叫“地方政府负总责”，大家理解，好像所有责任都是地方政府担着。如果搞垂直管理，好像权责不统一，是个矛盾。实际上，海南实行垂直管理以来，地方政府并没有因此就不重视食品安全。因为一个区域出了食品安全事件，对这个地方是有很大冲击的。比如会影响游客，也会影响当地政府形象。因此，当他们提出和地方政府一起加强监管，他们也很积极。
而且经过实践，垂直管理的好处开始显现出来。据冯鸣介绍，一是可以集结全省资源的统一调配，集中力量办一些大事。海南的国事活动比较多，以前属地管理时，每个市县局都有他们自己的任务，把人抽出来做保障任务，本身工作就会受到影响。二是工作标准的统一，包括日常巡查的标准，稽查执法和招聘标准。以前属地管理时，有的市县不重视这块内容，三年多了，连个稽查队伍都没有。垂管还要统一信息化监管，前不久的上海福喜事件，如果车间都安有摄像头，可能就会不一样了。三是跨区域的合作加强了。食品药品安全事件关键是查源头，经常是涉及几个市县区，现在省里能够统一指挥调配，会避免很多重复劳动。
改革慢会带来很多问题
实际上，当前食药改革最大的矛盾还不是垂管和属地之争，而是是否要整合工商质监食药，搞市场局改革，海南是如何选择的呢？
海南坚持了食药监管单列。冯鸣分析，因为市场局肯定是会削弱食药监管的。因为它管的事项太多了，即使要建市场局，也要以食品药品为主。现在搞市场局的几个省，他们自己都能感觉到，食品药品监管是削弱了，深圳和天津都很明显。
针对有些省份拖到现在改革还没完成，冯鸣很不理解，他认为大家都应该认真去想一想：食品药品体制改革为什么要改？改不是为了职责重新调整，不是为了完成国务院下达的一个任务，而是真正加强食药安全监管。不应该有什么舍不得的，该给的编制就应该给，该配的专业人员。
但确实有些省份对改革还在观望，这会不会造成食品安全监管真空呢？冯鸣认为：“这种情况肯定存在。之前我们改动改革方案，花了近半年时间。这几个月实际工作是受到很大影响的。本来该做的事情放下了，都是等改革完了再说。”
垂直管理的优势，在于能够很方便地追溯到源头。据冯鸣介绍，前段时间海南端掉了好几个走私冻肉的窝点。这种冻肉包括鸡爪、鸡翅、猪脚、猪内脏，国外都不吃的，当垃圾做饲料，结果走私到中国来了。获得线索之后他们就来了一次地毯式搜查，每个检查组都有市县区三级的人。过去追溯源头很难。像这些问题食品，过去抓到一家，他说他是从在海口进的，执法人员再到海口的时候，就找不到人了，明显看出来是刚跑的，地上还有化冻留下的水迹。而现在一天时间内同时进行执法，他连转移的机会都没有。这就是垂直管理的优势，能够很方便地追溯到源头。
另外，属地管理的地方，任务容易一级推一级，基层压力特别大，有时还会出现地方保护，那垂直管理又怎么落实任务呢？冯鸣表示，确实存在一些案子，如果市县政府还有地方利益的考虑，可能就不会怎么处罚企业。现在他们把食品安全纳入了对市县政府的考核中去，以对抗地方保护的干扰。
另外，他们让每个乡镇分管卫生食品安全的副镇长来当食安办主任，食药基层所所长任副主任，这样才真正把地方政府责任落实到最小单元，通过这种措施，来解决垂直管理可能会存在的问题。
保障任务也能促进常规监管
作为国际旅游岛，海南的食品安全监管还是有一定的特殊性的。
海南省的重大活动保障任务比别的省要多，每年的博鳌亚洲论坛、国际性会议、重大赛事，还有很多外国国家元首冬天都会在海南度假。另外，海南的游客较多，所以三亚的餐饮监管会比别的地方标准更高。此外，海南有大量冬季蔬菜水果要外输，所以食品安全对海南来说是一件大事。
但是博鳌论坛这样的活动保障，在常态食品安全监管上能复制吗？冯鸣认为，会促进常规监管。在博鳌会之前开了一个APCA财长会议，当时他们在会议供应的蔬菜中检出农药残留。按照过去体制，食药部门是只监管餐饮，不管上游的，处罚完这个大酒店就结束了，但这次改革完成了，可以追溯源头，结果发现是从农贸市场采购的，这就可以对源头进行监管整改，普通消费者也因此获益。
改革完成后，常规监管怎么加强
冯鸣说：“我们现在主要是用清单管理和问题导向，变被动为主动，让每个处室都列出自己要解决的问题清单，把过去想做没做，以及群众举报的问题都列出来。每方面可能都有几十个问题，然后排时间表，先从最普遍或者危害最大的问题入手，做到‘靶向诊治’，一个个去解决。”
他表示，“以前的运动式执法，很多都是走形式。现在碰到比如桶装水的问题，我们会分析不合格的原因，指导不合格的企业怎么整改，把整个行业的不合格率降低。今年我们就着重解决食用油、桶装水和豆芽的问题。”
“过去食品监管实际上是很薄弱的，那是分段监管的体制造成的。真正食品安全的问题是在生产源头，只有生产源头的关把好，那么流入到下游市场的、餐馆和家庭里的问题食品才会变少。”他最后强调。
